[摘要]影响公共政策合法性的主导性因素有两个：一是公共政策的心理取向，即社会公众对政策的认同、遵从和推行；二是社会利益的正义分配，即利益分配要凸显公平、正义、自由、平等、机会均等等价值。本文从综合经验论证和规范分析的不同视角出发在阐释政策合法性内涵的基础上，对当前制约我国政策合法性的主要因素进行了分析，并提出提升我国公共政策合法性的具体路径：即确立“公正”优先的公共政策价值取向、坚持公平的政策利益分配模式、扩大政策过程的开放性、提高公民的政策参与水平、提升政策执行能力等。

[关键词] 政策合法性制约因素路径分析

“合法性”（legitimacy）是政治学的一个基本范畴。在西文中，legitimacy的基本含义是“拥有为普遍的行为标准（大多数人或传统、法律）所承认的正当理由的状态”。《布莱克维尔政治学百科全书》对“合法性”的解释是：“任何一种人类社会的复杂形态都面临着一个合法性的问题，即该秩序是否和为什么应该获得其成员忠诚的问题。”法国学者让—马克·夸克在其《合法性与政治》一书中明确指出：“合法性这一概念特别地与涉及到统治权力，合法性即指对统治权力的承认。”

“合法性”（legitimacy）与“合法律性”(legality)不同，合法律性包含两层意义：一是法律的制定符合程序（特别是宪法的规定）；二是公民对法律持服从态度，并不追究制定或服从的这个法律是否符合正义。而“合法性”中的“法”可能是法律，也可能是社会公认的道德行为准则，也可以是传统习惯或者神圣信仰，对于这个“法”是否符合正义的追问，则是它的关键所在。因此“合法性”即指正当性或正统性。[1]

作为政府治理的一种有效工具，公共政策的合法性尤为重要。政策合法性意味着公共政策的目标群体——社会公众基于某种信仰而对公共政策的正当性表示认可，或者说，公共政策基于社会公众的认同、遵从和推行的原则对社会价值权威性分配的正当性。

一、在经验和规范之间：政策合法性的内涵

要准确理解“政策合法性”这一概念离不开对“合法性”内涵的基本把握。在合法性理论的构建过程中，存在经验主义和规范主义的合法性不同的路径，全面审视经验主义和规范主义的合法性内涵及其之间的张力，可以使我们更为深刻地理解和把握政策合法性的内涵，从而在实际的政策制定过程中，提高社会公众对政策认同、遵守和推行的程度，促进政策执行的顺利进行，进而提升政府治理的有效性与合法性。

1．规范主义的合法性内涵。规范主义的合法性研究认为，一种统治只要符合永恒美德的、正义的、善的道德标准或政治原则，即使它得不到大众的认同和支持也是合法的。相反，一种统治即使获得了人们的认同和支持，但不符合某种道德标准或政治原则，那还是不能称之为合法的。比如，在西方有着悠久的“自然法”传统，一种资格（当然也包括政治统治）的正当与否，是根据“自然法”来判断的。“自然法”不是成文的法律，而是一种旨在揭示绝对真理和终极价值的正义论，即“自然法”作为一种终极价值关怀，发布者按人的内在价值看待人，用属人的方式对待人的道德律令。无论是柏拉图的“正义理想国”还是亚里士多德的“优良城邦”抑或孔子的“大同社会”，都是将人类生活导向至善境界的一种道德准则。所以，规范主义的合法性理论通常设定某种道德标准或政治原则并以此来判定政治统治的合法与否，即具有明显的终极价值关涉取向。

规范分析取向的合法性理论非常看重合法性的终极价值关涉，对合法性的研究必定更多停留在抽象的价值诉求层面。按照这种逻辑，如果一定要预设某种高不可攀的合法性标准，并以此为标杆宣判绝大多数的现存政治体系都是不具有合法性的，即使这些政治体系是稳定的和被民众所人可的，这难免有价值上的绝对主义之虞，容易陷入“高深的、不可捉摸的误区”。

2．经验论主义的合法性解释。经验主义的合法性研究代表是马克斯·韦伯，韦伯认为，统治是一定人群服从特定命令的可能性，任何一种真正的统治都包含一种特定的最低限度的服从愿望。因此，在他看来，合法性就是一种对现存统治秩序的信仰以及在这种信仰指导下对命令的自觉服从。只有被人们认为是具有某种正当性理由的命令，才会获得被统治者的追随，从而具有合法性。韦伯认为，统治类型莫过于三种：传统型统治、魅力型统治和法理型统治。法理型统治类型区别与前两种统治类型的根本特征在于它将认同的对象由人格化的君主或精英转化为非人格化的法律典则，从而营造了一种具有抽样意味的普遍主义精神。这便是所谓的法治或法律主治。自韦伯对合法性问题进行系统研究之后，后世的学者大都进入他的“影响领域”。例如，阿尔蒙德认为：“如果某一社会中的公民都愿意遵守当权者制定和实施的法规，而且还不仅是因为若不遵守就会受到惩罚，而是因为他们确信遵守是应该的，那么，这个政治权威就是合法的。”[2]用帕森斯的话说，决定合法性功能程度的因素“在具体情况下始终是个经验问题，而且决不能先验地假定”。[3] 显然韦伯及其追随者采取的都是一种基于经验主义的合法性论证方式，即只要群众对政权表示支持和忠诚就具有合法性，也就是说，它研究“是”（is），从而将“应当”（should）删除出去。[4]

出处

出处

[1]燕继荣.政治十五讲[M].北京：北京大学出版社，2004 .150—151

[2] 加布里埃尔·A.阿尔蒙德、小G.宾厄姆·鲍威尔.比较政治学：体系、过程和政策[M].上海：上海译文出版社，1987 .35—36

[3] T.帕森斯.现代社会的结构与过程[M].北京：光明日报出版社，1988.144

[4]苏国勋.理性化及其限制——韦伯引论[M].上海：上海人民出版社，1988.268—271

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